基层反映：当前基层人大工作存在的问题与思考

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2015年，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见的通知》，随后，湖南省委下发了《关于加强县乡人大工作和建设的实施意见》，并于今年召开省委人大工作会议，对加强县乡人大工作和建设，提出了具体的指导意见和要求。笔者在基层从事人大工作十多年，结合这些年的工作经历，对照中央、省委的精神就基层人大的运行情况作一些探讨。

一、当前基层人大履职中存在的主要问题

对照法律法规、中央和省委关于加强人大工作的要求来审视当前各地基层人大工作，主要存在以下问题：

1、人民代表大会的作用未能凸显。地方各级人民代表大会，是地方人民行使国家权力、管理地方事务的重要形式。党的十八大报告指出:要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。这反映了在新的历史时期，执政党更加重视人民代表大会的地位和作用，要在推动中国政治发展的进程中进一步充分发挥人民代表大会的功能。但从实践来看，目前地方人民代表大会的法定功能还没有得到充分发挥，主要表现为:一是人民代表大会时间短，议程多，会议存在走过场的嫌疑。现在县一级人民代表大会，大多是一年一次，集中二、三天，乡镇一级的代表大会时间就更短，基本上就一天，议程十几项，而且年年议程一个样，导致了为完成法定程序而开会，没有真正发挥人民代表大会的功能。曾有乡镇的人大代表戏言：我们一年就开一次会，聚个头，吃顿饭，领个纪念品回家过年。（注：乡镇的代表大会大多是春节前左右召开）。二是审议功能比较薄弱，会议就那么几天，代表们很难在短时间内针对各项报告和决定开展调查，提不出有分量、有针对性的意见和建议。代表临时动议、临时联名提出的议案或建议缺乏科学严谨周密的考虑，实际操作或承办起来有难度，这也是多年来代表议案建议办结率不高的因素之一。三是重大事项的决定权受党委的制约，基本上被搁置。一般来说，党委、人大和政府都享有决策权。党的决策权通常涉及政治路线、重大方针政策的制定。凡属党内的事务，人民代表大会当然不能干预，而重大事项的决定权法律规定由人大决定，目前由于重大事项的界定模糊不清，从而出现了邓小平所批评的党政不分、以党代政等现象。许多地方的党委以党代政的情况还比较明显，有的地方党政联席会直接决策一些重大事项，然后以党政联合行文等形式，把人大的决定权晾在一边。小平同志主要讲的是政府的决策权和行政权受到了影响和削弱。实际上,人民代表大会应有的决定权也没有得到充分的发挥。

2、人大常委会的职权行使不充分。《地方组织法》第44条详细规定了地方人大常委会拥有十四项职权。应该说这些权力是法律明确赋予人大常委会的基本职权，但在人大工作实践中，人大常委会履职不力的情况比较普遍，主要表现为：一是监督不够有力。有的地方人大对一些重大问题不敢监督，比如搞会议审议或工作评议，只唱赞歌，不讲问题，即使谈问题也是避重就轻，蜻蜓点水；有的在视察、检查中发现的问题和常委会作出的决议决定、提出的审议意见，没有认真督促，致使整改落实流于形式；有的监督方法单一，效果不好，《监督法》赋予地方人大的一些刚性监督手段如询问、质询、特定问题调查等职权基本搁置。在乡镇一级人大，监督职权基本没有行使。二是人事任免形式化。有的地方人大由于没有参与任命对象的考察，对任命对象的真实情况不清楚，在人大常委会会议上，提不出任命对象的问题或意见。所以，提请机关提请的拟任人员一般都是按程序通过而已，以致有的被任命对象产生“我这个职位是组织部给的，而不是人民给的”等错误认识。三是检查、视察方法少，形式单调。有的地方人大组织执法检查习惯于先发通知，然后是大队伍到单位听听早已准备好的汇报，执法检查走马观花，没有了解到真实的情况；有的地方人大对检查中发现的问题跟踪落实差，检查出来的问题不了了之，未能达到执法检查的目的，等等。

3、人大代表的积极性未被充分调动。这些年来，一些基层人大积极探索代表工作的新举措，强化代表学习培训，建立代表联系群众工作室，推行选民评议代表，公开晒代表履职等，取得了一些成效，但是对照法律要求和群众期盼，还是存在一些差距：一是代表工作方法单一。有的人大代表活动内容、形式单一，局限于视察、检查，知情知政不够，履职热情不高，审议决定问题，心中无数；有的代表一年都不能保证参加一次代表小组活动，特别是有的领导干部代表参加活动少，带头作用发挥差。二是代表素质参差不齐，部分代表政治素质低，缺乏政治热情，行权履职意识淡薄。有的代表不理解人大代表是一种国家职务，忘记了自己是国家权力机关的组成人员，是人民利益和意志的代表者和体现者，是人民群众呼声的代言人，没有使命感和责任感，满足于做好本职工作，把自己等同于“劳动模范”。有的认为行权履职既无报酬，又耗费精力，还会遇到阻力，是费力不讨好的事，因而对代表工作不主动、不积极，敷衍了事，能推就推。有的当了一届代表，从未参加过小组活动，没有起到应有的作用。三是对代表进行监督的制度不健全。代表行权履职没有具体标准，更没有量化指标，称职与不称职很难界定。即使进行监督，也只能凭选民的感觉，这就有可能因种种非理性因素而扭曲对代表的监督工作。目前，很多地方开展了选民评议代表的工作，对代表履职情况进行公开，总的来说效果是好的，但急需制定、完善相关的制度规定。

二、地方人大履职不力的原因分析

1、认识上不足。一方面，从客观上看，社会大环境对人大的地位认识不足。有的认为“人大虚事多，实事少”，有的认为“人大没有硬任务，只有软指标，干多了不是功，干少了不是过，什么不干也没人说错”。而且，地方人大作为“党政干部安置站、行政官员退休所”的现象没有根本改观，我们看看各级地方班子的配备，人大班子总是比党委、政府班子要老化很多，尽管我们刻意回避人大“二线论”、“到站论”，但这种现实却是客观存在的；另一方面，从主观上看，各级人大自身定位不高。有的人认为，人大行使决定权是同党委争权，是削弱党委的领导，在行使决定权时，认为重大事项难界定，人大在实际工作中往往也很难把握，如果没有党委政府的提议，绝大部分的地方人大都不会主动去行使这项法定权力。在乡镇，人大主席、副主席更是自我定位不准，职责不清，站在人大的位子，干着政府的事儿，经常“种别人的自留地，荒自己的责任田”。在监督上，主动监督的意识不强。在具体实施监督时放不开手脚，思想还没有解放，使监督工作处于被动局面。在行使任免权方面，往往是党委决定了，再提交人大走程序，盖图章，使任免工作流于形式。这种双重的认识缺陷，使地方人大履职不力成为当然。

2、自身不过硬。这主要体现在作为人大工作主体的各级人大代表，自身素质与依法履职还存在差距。第一，代表专职程度低。应该说，我国目前的人大代表制度基本上是兼职制，除常委会驻会代表外，其余代表都是兼职。由于代表们都有自已的工作岗位，不能把主要时间、主要精力用于人大工作。在很大程度上影响了人大职权的行使和各项工作的正常开展。第二，代表的社会责任感还有待提高，在现实中我们常常可以听到“会议代表”、“挂名代表”、“领导代表”“哑巴代表”等称谓，我们姑且不论这样的称谓是否准确。部分人大代表社会责任感缺失是不争的事实。由于在思想上对人大监督的作用和重要性存在错误认识，部分人大代表的社会责任感还达不到新时期社会主义国家人大代表的要求。这种社会责任感的缺失，使得其在履职行权的过程中缺乏强大的精神动力和高昂的工作热情，履职效果也就自然达不到新时期人大工作的要求。第三，代表的现代科学技术文化知识、观察分析问题的能力、表达选民意愿的能力、综合协调引导能力、宣传会议精神的能力等综合素质与当前人大工作的要求还有差距。

3、权责不对等。这是导致人大履职不力的最重要因素，责任是一种约束力，它能有效地促进权力的行使。目前，我国法律只赋予了人大及其常委会的权力，却没有设定法律责任，虽然对权力机关要接受人民群众的监督、人大代表要接受选民的监督有所提及，但因为没有设定法律责任，也就不具备法律的刚性，实际中是很难操作的。从目前各级人大接受人民群众的监督来看，其实效也非常微小。权力机关的权力从法律意义上说，是高于行政、审判、检察机关权力的，但同样是公共权力的组成部分，行政、审判、检察机关都有相应的法律责任，惟独人大的权利没有法律责任。这种特权的设置使权利机关的权利运作失去了责任约束力，直接导致了各级人大的履职不力或履职不作为，使大量权力束之高阁。像质询、撤职、罢免、特定问题调查等比较刚性的权利手段，在地方人大用得少之又少，基本上处于静止状态，而恰恰是这些职权的运用，最能产生效果，最能体现人大的权威。因此，要促使地方人大充分履职，就必须改变目前这种权责不对等的现状，使权力机关承担履职不力、权力不作为的法律责任。

三、发挥三大作用，促进人大工作科学发展

去年以来，中央和省委相继发文，对加强县乡人大工作和建设提出明确的指导方向和要求，为地方人大工作的开展提供了政策支撑。个人认为，地方人大应在履职中把握工作力度，立足于监督，着眼于支持，发挥好三大作用：

1.要把人民代表大会的主导作用发挥得更具体

一年一度的人民代表大会，是政府和部门负责人倾听民意、集中民智的重要渠道，是“一府两院”展示一年工作成效的重要平台，是人民代表当家作主管理国家事务、行使代表权力的重要舞台。中央18号文件明确规定，要认真开好县乡人大会议，提高会议质量。县级人大会议每年至少举行1次，时间不少于2天，乡镇人大会议一般每年举行2次，时间不少于1天，有选举事项时，会期适当增加。目前，各级地方人民代表大会受时间和空间的局限，还停留在常规性的听取报告，一般性的审议发言，程序性的举手表决等形式，代表大会的质量和效率有待进一步提高，至少在三个方面要有所强化：一是要强化代表大会的集智作用。代表们在参加会议之前，要深入基层开展调查研究，充分了解群众所盼、所需、所急和对政府工作的意见建议，为政府决策提供有价值的参考依据。会议的时间不能偷工减料，要保证足够的会前调研、会中审议时间。二是要强化代表大会的畅通作用，要按照中央的要求，将大会期间代表的发言集中整理，对发言中比较集中的热点问题，向政府及相关部门交办，政府及相关部门要高度重视，对代表反映的问题要切实解决；三是强化代表大会的议决作用，围绕地区经济社会发展中的重大事项，统一认识，明确目标，争取每次代表大会能够通过一件议案，或者决定一件大事，助推经济社会良性发展。

2.要把人大常委会的核心作用发挥得更突出

切实履行好市人大常委会的法定职责，充分发挥常委会的核心作用。一是要认真执行《监督法》，进一步强化监督职能。认真开展执法检查，及时听取和审议专项工作报告，加强对执法、司法工作的监督。严格执行预算法规定和省人大常委会关于加强政府全口径预算决算审查监督的决定，加强预算决算审查监督。健全听取审议工作报告、执法检查、组织专题询问和质询、开展备案审查等机制措施，切实推动有关方面改进工作、解决问题。二是要推进依法行政。适时组织开展对政府专项工作的评议，加大对执法主体单位依法行政的监督；坚持问题导向，每年选择若干事关改革发展稳定全局的重大问题、人民群众普遍关注的热点难点问题，组织代表及常委会组成人员深入进行调研、视察，促进经济社会健康发展。三是继续规范人事任免程序，把好任前了解关，法律考试关，述职表态关，审议表决关和任后监督关。

3.要把人大代表的主体作用发挥得更充分

作为人大代表，一是要争做助推经济发展的尖兵。发展是第一要务，无论是农村代表还是机关代表，无论是企业代表还是群众代表，都要突出经济建设这个中心，广泛开展“四个一”活动：即献一策、牵一线、办一事、帮一户，充分发挥各自优势，积极为经济社会发展建言献策、鼓劲加油、添砖加瓦。二是争做党和政府的参谋助手。人大代表要本着对人民高度负责的精神，以主人翁的姿态，积极进言献策。要围绕改革发展稳定大局，积极开展调查研究，提出有建设性的意见建议，为党和政府决策提供参考。要围绕政治、经济和社会生活中的一些重大问题以及人民群众关心的热点、难点问题，积极提出议案、建议和意见，推动政府改进工作，推进社会和谐发展。三是争做党和政府联系群众的纽带。要大力宣传和贯彻党的路线方针政策，保持与人民群众的密切联系，进百姓门，知百姓事，解百姓愁，暖百姓心，广泛听取群众的呼声，深入了解群众的疾苦，全面客观地反映群众的意见，在上情下达，下情上知，密切党和政府同人民群众的血肉联系上发挥积极的作用。四是要争模范带头的先锋。人大代表作为人民代表大会的组成人员，其法律地位、职责及肩负的使命，决定了人大代表必须严格要求自己，在自己的工作、生活和社会活动中，模范地遵守宪法和法律，树立强烈的法律意识和法制观念，通过以身作则去影响和带动广大的人民群众，并很好地运用法律武器开展工作，维护宪法和法律的尊严，维护党和人民的根本利益。

（齐绍进）